Úvod
Globální veřejné zdraví je již dlouho oživeno morálním účelem a kolektivní ambicí. Když se národy spojí pod praporem „zdraví pro všechny“, odráží to jak humanitární přesvědčení, tak politickou kalkulaci. Architektura globální správy zdraví však často vede k výsledkům, které se odchylují od jejích vznešených ideálů. Světová zdravotnická organizace (WHO), její smlouvy a četná partnerství ztělesňují jak příslib, tak i nebezpečí globální spolupráce: instituce, které začínají jako nástroje veřejného blaha, se mohou vyvinout ve složité byrokracie poháněné soupeřícími pobídkami.
Užitečným způsobem, jak tomuto paradoxu porozumět, je starý rámec „pašeráků alkoholu a baptistů“ – který byl vytvořen k vysvětlení, jak morální křižáci („baptisté“) a oportunisti („pašeráci alkoholu“) nacházejí společný důvod k podpoře regulace.
V oblasti globálního zdraví se tato koalice znovu objevuje v moderní podobě: morální podnikatelé, kteří bojují za univerzální ctnost a institucionální čistotu, a ke kterým se přidávají aktéři, kteří z výsledných pravidel materiálně nebo z hlediska pověsti profitují. Existuje však třetí, často přehlížený účastník – byrokrat. Byrokraté, ať už v rámci sekretariátů WHO nebo mezinárodních smluvních orgánů, se stávají strážci regulace a její morální aury. Postupem času se jejich motivace mohou nenápadně přesunout od služby veřejnému zájmu k zachování a rozšíření jejich institucionálního mandátu.
Tato esej zkoumá, jak tyto tři síly – baptisté, pašeráci alkoholu a byrokraté – interagují v rámci globální správy zdraví. Zabývá se Rámcovou úmluvou WHO o kontrole tabáku (FCTC) jakožto odhalujícím případem a poté se zabývá tím, jak se podobné vzorce objevují v navrhované Pandemické smlouvě. Analýza tvrdí, že morální jistota, závislost na dárcích a byrokratický pud sebezáchovy často vedou k rigidním, exkluzivním a někdy kontraproduktivním globálním zdravotním režimům. Výzvou není odmítnout globální spolupráci, ale navrhnout ji tak, aby těmto pobídkám odolávaly a zůstaly citlivé na důkazy a odpovědnost.
Pašeráci alkoholu a baptisté v globálním zdraví
Dynamika „pašeráků alkoholu a baptistů“ byla poprvé popsána v kontextu americké prohibice alkoholu: morální reformátoři (baptisté) požadovali zákaz nedělního prodeje alkoholu na ochranu veřejné ctnosti, zatímco nelegální palírny (pašeráci alkoholu) tiše podporovali stejná omezení, protože snižovala konkurenci. Společně tak udrželi regulaci, kterou každá skupina chtěla z jiných důvodů.
V oblasti globálního zdraví se stejná koalice objevuje často. „Baptisté“ jsou morální křižáci – aktivisté v oblasti veřejného zdraví, nadace a nevládní organizace prosazující předpisy formulované v univerzálním etickém jazyce: eliminace tabáku, ukončení obezity, zastavení pandemií. Jejich argumenty se často odvolávají na kolektivní odpovědnost a morální naléhavost. Mobilizují pozornost, vytvářejí legitimitu a dodávají morální energii, na které jsou mezinárodní instituce závislé.
„Pašeráci alkoholu“ jsou ekonomičtí a byrokratičtí aktéři, kteří z těchto kampaní materiálně nebo strategicky profitují. Patří mezi ně farmaceutické firmy, které profitují z nařízených intervencí, vlády, které získávají morální prestiž prostřednictvím vedoucího postavení v jednáních o smlouvách, a dárcovské organizace, které rozšiřují svůj vliv prostřednictvím cíleného financování. Soulad mezi morálním apelem a materiálním zájmem dává regulačním projektům jejich trvanlivost – a jejich neprůhlednost.
Na rozdíl od národních politických debat probíhá globální regulace zdravotnictví daleko od přímého demokratického dohledu. Je vyjednávána diplomaty a udržována mezinárodními byrokraciemi, které se zodpovídají voličům pouze nepřímo. Tento odstup umožňuje koalici pašeráků a baptistů fungovat s menším třením. Baptisté poskytují morální legitimitu; pašeráci poskytují zdroje a politické krytí. Výsledné regulace je obtížné zpochybnit, a to i v případě, že se důkazy mění nebo se objeví nezamýšlené důsledky.
Byrokraté a institucionální pobídky
K tomuto známému duu musíme přidat třetího aktéra: byrokrata. Byrokraté v mezinárodních organizacích nejsou ani čistě morálními bojovníky, ani hledači zisku. Přesto mají zřetelné motivy formované institucionálním přežitím. S růstem organizací si vytvářejí poslání, hierarchii zaměstnanců a reputaci, které je třeba udržovat. Musí neustále prokazovat svou relevantnost pro dárce a členské státy, což často znamená vytváření viditelných iniciativ, globálních kampaní a nových předpisů.
Tato tendence vytváří to, co by se dalo nazvat odklon mise s morálním krytímProgramy rozšiřují rámec svého původního mandátu, protože nové mandáty ospravedlňují financování a prestiž. Vnitřní úspěch se měří méně výsledky než kontinuitou – konají se nové konference, zavádějí se nové rámce, podepisují se nová prohlášení. Vzhled globální koordinace se stává cílem sám o sobě.
Byrokracie si také vyvíjejí vlastní „morální ekonomiky“. Zaměstnanci se ztotožňují s ctností instituce, posilují kulturu bezúhonnosti a odporu k disentu. Kritika je reinterpretována jako odpor k pokroku. Postupem času se organizace, která začala jako fórum pro spolupráci založenou na důkazech, může proměnit v sebevztahující se morální podnik, odměňující konformitu a trestající odchylky.
V tomto smyslu byrokratická dynamika nenápadně posiluje spojenectví pašeráků alkoholu a baptistů. Morální horlivost baptistů legitimizuje byrokratickou expanzi; zdroje pašeráků alkoholu ji udržují. Výsledkem je globální zdravotní režim, který je rétoricky altruistický, ale institucionálně sobecký – to, co by se dalo nazvat byrokratické zajetí ctností.
Případová studie: Kontrola tabáku a FCTC
Rámcová úmluva o kontrole tabáku (FCTC), přijatá v roce 2003, zůstává nejoslavovanější smlouvou WHO. Byla oslavována jako triumf morální jasnosti – první mezinárodní dohoda zaměřená na konkrétní odvětví považované za inherentně škodlivé. O dvě desetiletí později však FCTC také ilustruje, jak funguje dynamika pašeráků alkoholu, baptistů a byrokratů.
Morální horlivost a institucionální identita
Morální rámec kontroly tabáku byl absolutní: tabák zabíjí, a proto je jakýkoli produkt nebo společnost s ním spojená mimo legitimní dialog. Toto manichejské vyprávění podnítilo jak zájmové skupiny, tak i vlády. Pro WHO to byla určující morální věc – křížová výprava, která mohla shromáždit veřejné mínění a znovu potvrdit relevanci organizace po desetiletích kritiky. Sekretariát FCTC, zřízený v rámci WHO, se stal centrem morálního podnikání, formoval globální normy a radil vládám v oblasti dodržování předpisů.
Tato morální jasnost však vedla k nepružnosti. Článek 5.3 Úmluvy – který zakazuje spolupráci s tabákovým průmyslem – měl zabránit střetu zájmů, ale nakonec zabránil dialogu i s inovátory nebo vědci mimo hlavní proud. S objevováním nových nikotinových výrobků, které slibovaly snížení škodlivosti v porovnání s cigaretami, instituce FCTC často důkazy odmítaly nebo vylučovaly. Morální slovník smlouvy ponechával jen málo prostoru pro pragmatické nuance.
Pašeráci ve stínu
Mezitím se objevili noví ekonomičtí příjemci. Farmaceutické společnosti vyrábějící nikotinové substituční terapie profitovaly z politik odrazujících od alternativních systémů podávání nikotinu. Součástí trvalého ekosystému se staly advokační skupiny a konzultační společnosti závislé na grantech a konferencích FCTC. I vlády využívaly morální kapitál kontroly tabáku k signalizaci ctnosti na mezinárodní scéně, často při výběru lukrativních daní z tabáku doma.
V tomto smyslu nebyli pašeráci alkoholu jen aktéry v tomto odvětví, ale také součástí samotného establishmentu veřejného zdravotnictví – těmi, jejichž rozpočty, reputace a vliv s pokračováním boje rostly. Ironií bylo, že smlouva, která měla omezit vliv korporací, nakonec reprodukovala podobné motivační struktury v rámci globální zdravotnické byrokracie.
Byrokratický drift a závislost na dárcích
Širší finanční struktura WHO tento trend posílila. Více než 80 procent jejího rozpočtu nyní pochází z dobrovolných, účelově vázaných příspěvků, nikoli z členských příspěvků. Dárci, ať už vládní nebo filantropičtí, směřují finanční prostředky do preferovaných programů – často těch, které slibují viditelnost a morální jasnost. Kontrola tabáku, jako je připravenost na pandemii nebo očkovací kampaně, tomuto cíli odpovídá.
Pro byrokraty WHO se úspěch neměří sníženou zátěží nemocí, ale zachovaným financováním a viditelností instituce. Konference, zprávy a smlouvy se stávají důkazem relevance. Rámcová úmluva o tabáku (FCTC) tak funguje jak jako morální symbol, tak jako byrokratická kotva – trvalý zdroj legitimity a přitažlivosti pro dárce.
Dárci, viditelnost a rozšiřující se mandát WHO
Stejná dynamika, která formovala FCTC, prostupuje širšími operacemi WHO. Dvojí závislost organizace na morálním narativu a financování od dárců vytváří cyklus institucionálního chování, které odměňuje expanzi a trestá pokoru.
Krize s vysokým profilem – pandemie, obezita, zdravotní rizika související s klimatem – poskytují příležitosti k zviditelnění. Každá krize s sebou nese nové rámce, pracovní skupiny a finanční prostředky. Postupem času se agenda WHO rozšiřuje z původního technického zaměření na kontrolu nemocí na sociální determinanty, regulaci chování a dokonce i politický aktivismus. Každé rozšíření ospravedlňuje růst organizace a udržuje její relevanci v globálním diskurzu.
Ale s tím, jak se agenda rozšiřuje, se priority rozmazávají. Omezené základní financování znamená, že WHO musí neustále oslovovat dárce, jejichž preference se nemusí shodovat s potřebami chudších zemí v oblasti zdravotnictví. Mezi příjemce těchto opatření – „pašeráky“ – patří nadace, které ovlivňují priority WHO, průmyslová odvětví spojená s preferovanými intervencemi a vlády usilující o globální morální postavení.
Mezitím byrokraté – zaměstnanci WHO, sekretariáty smluv a přidružené nevládní organizace – fungují v ekosystému, který odměňuje symbolické činy spíše než měřitelné výsledky. Úspěch se stává synonymem pro globální mobilizaci spíše než pro efektivitu v terénu. A baptisté – advokační skupiny a veřejné osobnosti – poskytují rétorický štít a jakoukoli výzvu ortodoxii instituce vnímají jako útok na samotné veřejné zdraví.
Výsledkem je složitá morální ekonomie, kde ctnost a sobecký zájem koexistují, někdy i nerozlišitelně.
Pandemická smlouva: Nová etapa staré dynamiky
Navrhovaná pandemická smlouva WHO nabízí současnou laboratoř pro tento opakující se vzorec. Smlouva, zrozená z traumatu covidu-19, je vyjednávána v atmosféře naléhavosti a morálního imperativu. Její deklarované cíle – prevence budoucích pandemií, zajištění spravedlivého přístupu k vakcínám a posílení dohledu – jsou nezpochybnitelné. Pod těmito cíli se však skrývají známé pobídky.
Baptisté jsou v tomto kontextu ti, kteří rámují smlouvu jako morální nutnost – zkoušku globální solidarity. Mezi pašeráky alkoholu patří vlády usilující o rozšíření vlivu prostřednictvím smluvních mechanismů, farmaceutické společnosti očekávající nové tržní záruky a konzultační skupiny, které se prezentují jako nepostradatelní partneři v oblasti připravenosti. Byrokraté opět získávají institucionální trvalost.
Pro WHO by úspěšná smlouva upevnila její ústřední postavení v globální správě věcí veřejných na celá desetiletí. Rozšířila by její právní autoritu a morální prestiž. Stejně jako u minulých iniciativ však i nadále zní otázkou, zda snaha o institucionální relevanci zastíní prosazování účinné politiky.
Zkušenosti naznačují rizika, která hrozí. Vyjednávání o smlouvách, v nichž dominuje morální naléhavost, mají tendenci upřednostňovat symbolické závazky před praktickou odpovědností. Rozšiřování pravomocí v oblasti dohledu a nouzových orgánů může narušit národní autonomii, aniž by zajistilo lepší výsledky. Smlouva by mohla replikovat vylučovací tendence FCTC – marginalizovat disentující vědce nebo alternativní přístupy ve prospěch konsensu, který lichotí dárcům a chrání institucionální ortodoxii.
Zkušenosti s pandemií navíc odhalily nebezpečí spojování morální bezúhonnosti s vědeckou jistotou. Instituce, které ztotožňují dodržování předpisů s ctností, riskují opakování minulých chyb – odrazují od debaty, umlčují kvalifikované kritiky a ztotožňují skepticismus s kacířstvím. Když byrokracie zaujmou postoj morální autority, je jejich chyby obtížnější napravit.
Reforma globální správy zdraví
Uznání této dynamiky neznamená odmítnutí mezinárodní spolupráce. Znamená to vytvoření institucí, které dokáží vyvážit morální přesvědčení s institucionální pokorou a štědrost dárců s demokratickou odpovědností.
Z této analýzy vyplývá několik principů:
- Transparentnost v oblasti pobídek a financování. WHO a její smluvní orgány by měly zveřejňovat nejen finanční příspěvky, ale také podmínky s nimi spojené. Vyhrazené financování by mělo být omezeno v porovnání s hlavními, nevyhrazenými příspěvky, aby se snížilo zahlcení dárců.
- Pravidelné přezkoumání mise a doložky o ukončení platnosti. Každý významný program nebo sekretariát smlouvy by měl být pravidelně přezkoumáván z hlediska měřitelných výsledků. Pokud jsou cíle dosaženy nebo zastaralé, mandáty by měly být spíše ukončeny než prodlužovány.
- Pluralismus v konzultacích. Instituce by měly zahrnovat strukturovaný prostor pro menšinové názory, disentní experty a netradiční důkazy – zejména tam, kde nové technologie zpochybňují ortodoxii. Normou by měl být dialog, nikoli vyloučení.
- Zdrženlivost v morální rétorice. Morální naléhavost může motivovat k akci, ale když se stane jediným prostředkem legitimity, potlačí nuance. Globální zdravotnické organizace by se měly vrátit k empirickým základům, nikoli k morálnímu pompéznímu chování.
- Národní odpovědnost. Mezinárodní smlouvy by měly posilovat, nikoli narušovat národní suverenitu. Členské státy musí zůstat konečnými arbitry politiky v rámci svých hranic a mezinárodní dohody musí sloužit jako koordinační nástroje, nikoli jako nástroje nátlaku.
Závěr: Opatrná cesta vpřed
Globální spolupráce v oblasti zdraví je i nadále nezbytná. Žádný národ nedokáže sám zvládnout pandemie ani nezákonný globální obchod se škodlivými produkty. Spolupráce se však nesmí stát moralizovanou byrokracií odtrženou od výsledků.
Pašeráci alkoholu, baptisté a byrokraté globálního zdraví hrají každý svou roli – ale jejich interakce může vést k dysfunkci, když se morální jistota, materiální zájem a institucionální přežití příliš shodují. FCTC ukázala, jak se ctnost může proměnit v dogma, jak programy řízené dárci mohou zakořenit byrokracii a jak se ušlechtilé cíle mohou stát nástroji sebezáchovy. Pandemická smlouva riskuje opakování těchto chyb pod novými prapory.
Ponaučením není cynismus, ale bdělost. Efektivní globální správa zdraví vyžaduje mechanismy, které prověřují ctnost důkazy, omezují expanzi odpovědností a připomínají byrokracii, že její legitimita pramení z výsledků, nikoli z rétoriky. Instituce by měly sloužit veřejnému blahu – nikoli svému vlastnímu přežití.
Pokud budoucí globální zdravotní smlouvy dokážou tuto lekci internalizovat, mohly by konečně sladit morální ambice s praktickou moudrostí.
Připojte se ke konverzaci:
Publikováno pod a Mezinárodní licence Creative Commons Attribution 4.0
Pro dotisky nastavte kanonický odkaz zpět na originál Brownstone Institute Článek a autor.
